L’UE et le Groenland signent une déclaration sans obligation juridique ni financière

À Nuuk, Ursula von der Leyen a parlé de souveraineté et d'intégrité territoriale sans jamais citer Donald Trump, tandis que le paquet de 200 millions d'euros promis reste sans ventilation budgétaire précisée.

À Nuuk, l'UE a signé une déclaration sans force contraignante, pas un traité de protection du Groenland

Le document porte la cote 12802/26. Diffusé par le secrétariat général du Conseil de l'Union européenne le jour de la signature à Nuuk, il contient, juste avant les trois paraphes, une phrase qui ne figure dans aucun communiqué de presse ni dans aucun des titres publiés lundi : « This Declaration is not intended to create any legal or financial obligations under domestic or international law. » Aucune obligation juridique, aucune obligation financière. C'est la dernière ligne du texte que la présidente de la Commission européenne, le premier ministre groenlandais et la première ministre danoise viennent de signer.

Le texte s'appelle une déclaration, pas un accord, encore moins un traité. La différence n'est pas cosmétique. Un accord international engagerait les parties devant le droit, prévoirait des voies de recours, imposerait des obligations opposables. Une déclaration politique n'engage que la parole de ceux qui la prononcent, révisable au gré des majorités suivantes. Le Conseil de l'UE ne s'y trompe pas : la note qui transmet le texte aux vingt-sept délégations précise elle-même qu'il s'agit du texte « signed on 7 September 2026 in Nuuk », sans autre qualification juridique. Curieusement, cette date ne correspond pas à celle inscrite au bas de la déclaration elle-même, qui se termine par la mention « Signed in Nuuk, on 8 September 2026 ». Un jour d'écart entre la note de transmission du Conseil et le texte signé : une incohérence mineure en apparence, mais qui en dit long sur la précipitation ou le flou administratif entourant un document présenté comme un geste politique majeur.

Pourtant, la presse européenne a couvert l'événement comme une réponse aux visées américaines. Le titre catalan ARA, dans son édition en anglais, a présenté l'accord comme un moyen d'« envoyer un message clair à la Maison-Blanche : l'avenir de l'île doit être décidé par le peuple du Groenland et du Danemark, personne d'autre ». Un autre titre ibérique a situé l'initiative dans « un contexte marqué par la pression géopolitique croissante sur le Groenland et par les menaces du président américain Donald Trump concernant l'intégrité territoriale de l'île », ajoutant que cette offensive politique washingtonienne avait « forcé l'Union européenne à hausser le ton de sa stratégie pour l'Arctique et à renforcer son discours sur la souveraineté, la sécurité et l'autonomie stratégique ».

Le texte signé, lui, ne parle de rien de tout cela. Il reprend presque intégralement des dispositifs déjà en vigueur : le statut de pays et territoire d'outre-mer défini par la partie IV du traité sur le fonctionnement de l'Union, la décision sur l'association des pays et territoires d'outre-mer, et l'accord de partenariat de pêche durable, présentés comme « an appropriate framework for the partnership and its continuous development », un socle que les parties disent vouloir approfondir non seulement par le dialogue, mais aussi en renforçant leur agenda d'investissement commun et les échanges de personnes. Il rappelle aussi que « the implementation of the Memorandum of Understanding establishing a Strategic Partnership on Sustainable Raw Material Value Chains of November 2023 is of mutual interest and a priority for both Sides », un protocole d'accord signé en 2023, avant que Donald Trump ne relance ses menaces sur l'île, par lequel l'UE et le Groenland avaient déjà noué une coopération autour des matières premières critiques. Le texte de Nuuk s'inscrit d'ailleurs explicitement dans une continuité plus ancienne encore, puisqu'il « s'appuie sur la précédente déclaration de 2015 », signée sous une autre Commission, sans qu'aucune crise diplomatique ne l'ait alors motivée.

« Une déclaration politique n'engage que la parole de ceux qui la prononcent, révisable au gré des majorités suivantes. »

Quant au mécanisme censé faire vivre ce nouveau partenariat, il tient en trois lignes : renforcer l'agenda d'investissement commun, intensifier les échanges entre étudiants et chercheurs, et organiser des dialogues de haut niveau. Rien qui ressemble à un comité de suivi doté de pouvoirs, à une clause de règlement des différends ou à un mécanisme de sanction en cas de manquement.

Le mot sécurité, jamais seul

Le mot « sécurité » apparaît bien dans le texte, mais jamais seul, et toujours accolé à un secteur précis. Il est accolé à « économique » dans le paragraphe consacré au commerce, qui évoque la « economic diversification and economic security » ; à « alimentaire » dans celui consacré au secteur social, qui mentionne « food safety and food security » ; à « énergétique » dans le paragraphe consacré à l'énergie, qui parle d'« energy security » ; et à la cybersécurité et aux communications sécurisées dans celui consacré à la résilience, qui évoque « cybersecurity » et « secure communication ». Nulle part, en revanche, le texte ne parle de défense, de sécurité militaire, de souveraineté ou d'intégrité territoriale. Ces derniers mots, absents de l'accord, ont pourtant été prononcés à voix haute, le même jour, par la personne qui venait de le signer.

Face à la presse, Ursula von der Leyen a évoqué l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'inviolabilité des frontières. Elle a ajouté que ce sont là des principes fondamentaux du droit international. Mais ces mots appartiennent à la conférence de presse, pas au texte qu'elle vient de parapher. Et, fidèle à une prudence de langage désormais systématique, elle a évité de prononcer le nom du président américain, se contentant d'une référence directe à la crise de janvier. Sa formule retenue par les micros a été : « C'est aux habitants du Groenland et du Danemark de décider de l'avenir du Groenland. Personne d'autre. » À ses côtés, le chef du gouvernement groenlandais et la première ministre danoise ont eux aussi évité le nom propre, préférant dire que le territoire avait « besoin de l'UE », mais que l'UE avait elle aussi « besoin du Groenland ». Le sujet qui donne son sens à toute la visite reste, dans la bouche de ceux qui la conduisent, un sujet qu'on ne nomme pas.

« l'avenir de l'île doit être décidé par le peuple du Groenland et du Danemark, personne d'autre »

La séquence militaire, elle, se joue ailleurs. La visite de Nuuk a coïncidé avec le début de l'exercice de l'Otan Arctic Shield, auquel participent des militaires de dix pays de l'Alliance, un cadre où l'Alliance atlantique, pas la Commission, organise la réponse sécuritaire. Et la doctrine européenne pour la région reste à écrire : von der Leyen a annoncé que la Commission présentera une nouvelle stratégie de sécurité et de coopération pour l'ensemble de l'Arctique à l'automne. Le texte qui contiendrait, le cas échéant, un vocabulaire de sécurité militaire n'existe donc pas encore.

Un paquet de 200 millions d'euros

Reste l'argent. Le paquet promis, présenté comme un « Global Gateway Partnership Package » de 200 millions d'euros à investir cette année et l'an prochain, se concentre selon la Commission sur la connectivité, l'énergie propre et les matières premières critiques, présentées comme priorités stratégiques. Pour situer ce montant, il faut ouvrir un autre document : la décision du Conseil de 2021 sur l'association des pays et territoires d'outre-mer, qui fixe l'enveloppe européenne pour l'ensemble de ces territoires à 500 millions d'euros sur la période 2021-2027. Dans cette enveloppe, le Groenland reçoit à lui seul 225 millions d'euros, soit 45 % du total, répartis entre éducation et croissance verte. Or cette même ligne budgétaire avait déjà été mobilisée : en mars 2024, la Commission avait signé deux accords représentant près de 94 millions d'euros au titre de cette enveloppe de 225 millions, dont 71,25 millions pour le seul programme Éducation. Combien reste-t-il, dans cette même ligne, pour financer 200 millions supplémentaires d'ici la fin de l'année 2027 ? Le communiqué de Nuuk ne le précise pas, et la Commission n'a publié aucune ventilation indiquant quelle part de ces 200 millions correspond à des crédits budgétaires frais plutôt qu'à des prêts ou des garanties mobilisant de l'investissement privé, alors même que le Global Gateway fonctionne structurellement sur ce mode mixte : un volume de garanties de 53 milliards d'euros censé lever jusqu'à 232 milliards d'investissements, financés par des subventions que les institutions de financement du développement « combinent, ou mélangent, avec des prêts ». Quant au doublement annoncé pour la période suivante, il reste conditionnel : Bruxelles a proposé de porter l'aide directe à 530 millions d'euros pour 2028-2034, dans un budget européen qui n'est pas encore négocié.

En 2015 déjà, une autre Commission avait signé avec le Groenland une déclaration qui n'engageait personne. Personne, alors, ne parlait d'annexion.