Vingt-cinq ans après, les mesures antiterroristes votées « à titre temporaire » n'ont pratiquement jamais été laissées expirer

Le 6 août 2026, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la loi actualisant la programmation militaire pour 2024-2030, saisie par plus de soixante députés qui contestaient notamment son article 18. Cet article rétablit, pour les services de renseignement, la possibilité d'utiliser des algorithmes de surveillance des adresses internet (URL) et l'étend à la criminalité organisée. Quatorze mois plus tôt, le 12 juin 2025, la même institution avait pourtant censuré une disposition presque identique dans la loi contre le narcotrafic, jugeant que le recours à ces algorithmes de manière « générale et indifférenciée, sur l'ensemble des données transitant par les réseaux des opérateurs de communications électroniques » ne conciliait pas l'ordre public et la vie privée. Le Conseil avait même profité de l'occasion pour retoquer l'usage des URL dans la lutte antiterroriste elle-même, quatre ans après son adoption.

Ce va-et-vient n'est pas un accident de calendrier. C'est le mode de fonctionnement normal de la législation antiterroriste française et américaine depuis vingt-cinq ans : une mesure présentée comme provisoire, une échéance inscrite dans la loi, puis une chaîne de prorogations qui débouche presque toujours sur une pérennisation, parfois interrompue par une censure qui ne fait que renvoyer le texte à une réécriture.

La loi SILT du 30 octobre 2017 en offre le cas d'école. Ses quatre mesures phares (périmètres de protection, fermeture de lieux de culte, mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, visites domiciliaires) avaient été assorties par le Sénat d'une limitation au 31 décembre 2020 de l'application des dispositions les instituant, avec évaluation annuelle et information permanente du Parlement. Le président de la commission des lois du Sénat, Philippe Bas, avait qualifié ce mécanisme de « clause d'auto destruction » des quatre mesures inspirées de l'état d'urgence. La clause d'autodestruction n'a détruit qu'elle-même. L'échéance, invoquant l'épidémie de Covid-19, a d'abord été reportée au 31 juillet 2021 par la loi n° 2020-1671 du 24 décembre 2020. Puis, sept mois plus tard, la loi du 30 juillet 2021 a supprimé purement et simplement la date butoir : « Cette abrogation permet ainsi de conférer un caractère permanent à ces dispositions. »

Entre-temps, l'outil grossit. Un an après l'entrée en vigueur de la loi, en novembre 2018, l'administration avait mis en œuvre 214 périmètres de protection, 5 arrêtés de fermeture de lieux de culte, 74 arrêtés de mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance, 74 ordonnances de visite domiciliaire et 42 saisies. L'année suivante, le nombre de personnes placées sous MICAS passe de 71 en 2018 à 134 en 2019. Au 30 avril 2021, veille de la pérennisation, le compteur affiche 612 périmètres de protection, 8 lieux de culte fermés, 444 MICAS prononcées et 462 visites domiciliaires, pour 244 saisies. Une mesure censée durer trois ans, le temps de sortir de l'état d'urgence, tourne à plein régime au moment même où le législateur décide qu'elle n'aura plus jamais besoin d'être revotée.

Dès juillet 2017, avant même l'adoption du texte, la Commission nationale consultative des droits de l'homme avait vu venir le mouvement. Dans son avis sur le projet de loi SILT, elle appelait le gouvernement à abandonner le projet de loi en ce qu'il incorpore de manière définitive l'état d'urgence dans l'ordre juridique, dénonçant « une dangereuse banalisation des mesures de l'état d'urgence, qui pourtant devaient rester provisoires ». La CNCDH ne partait pas de rien : elle rappelle que plus de vingt lois qualifiées d'antiterroristes ont été adoptées en France depuis 1986, chacune ajoutant sa pierre à un édifice qui ne redescend jamais.

Le même schéma, presque à l'identique, régit la technique dite de l'algorithme, cette surveillance automatisée des données de connexion introduite par la loi renseignement de 2015. L'expérimentation, qui devait initialement s'achever au 31 décembre 2018, a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2020 par la loi SILT, puis jusqu'au 31 décembre 2021 par la loi du 24 décembre 2020. Le 30 juillet 2021, la loi relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement franchit une nouvelle étape : elle pérennise l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure et abroge l'article de la loi de 2015 qui fixait le terme de l'expérimentation au 31 décembre 2021, tout en étendant pour la première fois cette technique aux adresses complètes de sites internet consultés, les URL.

Sur ce dernier point, la CNIL avait pourtant prévenu qu'elle ne pouvait rien garantir. Saisie du projet de loi, elle a constaté que le bilan détaillé de l'algorithme lui restait inaccessible, couvert par le secret de la défense nationale, et a demandé que l'extension aux URL fasse l'objet d'une nouvelle expérimentation, sans être suivie sur ce point par le Gouvernement. La technique la plus intrusive du dispositif de renseignement français a donc été rendue permanente sur la base d'un bilan que son propre régulateur n'a jamais pu consulter.

Il aura fallu attendre quatre ans, et un tout autre texte, pour qu'un juge s'y intéresse. C'est en examinant la loi contre le narcotrafic que le Conseil constitutionnel a, le 12 juin 2025, découvert que l'extension aux URL votée en 2021 n'avait jusque-là jamais été examinée par lui. Sa décision fait « coup double » : il censure à la fois l'usage des URL contre la criminalité organisée et, par ricochet, leur usage contre le terrorisme, faute d'encadrement suffisant.

La défaite n'aura duré que le temps de rédiger un nouveau véhicule législatif. L'article 18 de la loi de programmation militaire actualisée reprend, presque mot pour mot, ce que le narcotrafic n'avait pas obtenu : le recours aux URL et l'extension de l'algorithme à « la criminalité organisée » et « le trafic de stupéfiants ou d'armes », un dispositif que le rapporteur au Sénat présente comme visant à rétablir l'emploi des URL tout en renforçant les garanties associées. Le Conseil d'État, consulté en amont, a repris à son compte les réserves de la CNIL et de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, rappelant que les adresses complètes de ressources internet sont des données mixtes, susceptibles de comporter à la fois des données de connexion et des éléments de contenu. Cela n'a pas empêché le Conseil constitutionnel, cette fois, de valider le texte le 6 août 2026, un mois avant l'écriture de ces lignes.

Ce ballet entre censure et reformulation n'est pas né avec la loi SILT. Il existait déjà pour les dispositions les plus sensibles de la loi antiterroriste du 23 janvier 2006, votée dans la foulée des attentats de Madrid et de Londres : certains de ses articles, votés à titre provisoire, ont dû être reconduits par une loi spécifique, la loi n° 2008-1245 du 1er décembre 2008 visant à prolonger l'application des articles 3, 6 et 9 de la loi du 23 janvier 2006. Le procédé qui consiste à voter une échéance puis à la reporter par un texte dédié, avant de l'effacer purement et simplement, est un classique du droit antiterroriste français qui précède de onze ans la loi SILT.

Le miroir américain confirme que le provisoire n'y résiste pas mieux à l'épreuve du temps, malgré une architecture juridique en apparence plus contraignante. Le USA PATRIOT Act de 2001 comportait, à sa section 224, une clause de seize sections et deux alinéas devant cesser de produire effet le 31 décembre 2005. Cette échéance a d'abord été repoussée de quelques semaines par deux lois de circonstance, en décembre 2005 puis en février 2006, avant qu'une loi de réautorisation ne stabilise le dispositif. Trois dispositions parmi les plus controversées, celles qui autorisaient la collecte de dossiers commerciaux au titre de la section 215, les écoutes itinérantes et le ciblage des « loups solitaires », ont continué à porter une date d'expiration que le Congrès a repoussée à plusieurs reprises jusqu'au 1er juin 2015. Elles se sont éteintes ce jour-là, pendant vingt-quatre heures, avant que le USA FREEDOM Act ne les rétablisse dès le lendemain avec de nouvelles limites, pour une durée reconduite jusqu'au 15 décembre 2019 puis au 15 mars 2020. Cette fois, l'échéance n'a pas été reportée : les trois dispositions ont expiré le 15 mars 2020 et n'ont pas été réautorisées depuis. Mais la loi a prévu sa propre soupape : des clauses de maintien des droits acquis permettent que ces pouvoirs restent effectifs pour toute enquête ou infraction potentielle antérieure à la date d'extinction. Même la version la plus aboutie du sunset, celle qui a fini par produire une extinction de vingt-quatre heures, n'a rien arrêté, qui était déjà en cours.